Kriterierne for statsborgerskab er ikke bestemt ved lov, men retningslinjer. Derfor kan Folketinget ændre dem med tilbagevirkende kraft – selvom det normalt er et juridisk no-go.
Af Ida Jørgensen & Emil Rosengreen Nielsen
Den 10. maj 2021 trådte en politisk aftale mellem Socialdemokratiet, Venstre, Konservative og Liberal Alliance i kraft. Aftalen indeholder de nye krav, udlændinge skal leve op til for at få dansk statsborgerskab. Alle dem, der har ansøgt efter den 10. april 2020, bliver bedømt efter de nye kriterier – ikke dem, der gjaldt, da de sendte ansøgningen.
Kravene får virkning før vedtagelsesdatoen. Noget, Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention normalt ser skævt til. Men indfødsretsområdet bygger ikke på lovregler. Det bygger på retningslinjer fastlagt af et flertal i Folketinget – en såkaldt cirkulæreskrivelse.
“Folketinget er frit stillet til at vælge, hvilke kriterier man vil bruge. De er ikke bundet af, at de på et tidspunkt brugte nogle andre, når de vedtager nye. Derfor kan det for nogle opleves som lovgivning med tilbagevirkende kraft. Men cirkulæret er slet ikke lovgivning,” siger Jørgen Albæk Jensen, der er professor emeritus og forsker i forvaltningsret og menneskerettigheder på juridisk fakultet ved Aarhus Universitet.
Aftalepartierne gør ikke noget, der strider mod danske love eller internationale konventioner, fordi de ikke lovgiver. De vurderer bare gamle ansøgninger efter nye kriterier.
Silvia Adamo er lektor i udlændinge- og integrationsret på Københavns Universitet og forsker i stats- og unionsborgerskab:
“Folk har en berettiget forventning om, at man kan opnå statsborgerskab, hvis man opfylder kravene, når man ansøger. Derfor kan man tale om, at den her måde at ændre reglerne på skaber retsusikkerhed,” siger hun.
Drømmen om statsborgerskab smuldrer
26-årige Julian Lo Curlo er en af dem, der kommer i klemme. Han er argentinsk og italiensk statsborger, men har haft bopæl i Danmark i snart ni år. Efter et års forberedelse, landede hans ansøgning på bordet hos Udlændinge- og Integrationsministeriet. Ti dage senere trådte de nye kriterier i kraft, der betyder, at han som kandidatstuderende ikke opfylder det nye beskæftigelseskrav. Julian Lo Curlos ansøgning falder på regler, der ikke var gældende, da han ansøgte.
“Jeg er 99 procent sikker på, at jeg var blevet statsborger efter de gamle regler. Jeg kunne ikke have gjort noget anderledes. Det var umuligt at vide, at ændringerne kom. Der er ingen, der fortæller dig, at reglerne ændrer sig om ti dage, så du må hellere lige afvente og se, hvad der sker. De ændrer sig bare,” siger Julian Lo Curlo.
Julian Lo Curlo opfylder alle de krav, der gjaldt på det tidspunkt, han ansøgte. 39 rigtige ud af 40 mulige i indfødsretsprøven, topkarakterer i danskprøver og et CV, der tæller poster som ungdomsdelegat i FN, i EU som repræsentant for danske unge og studerende og en plads i et ekspertråd ved Nordisk Ministerråd.
Han flyttede til Danmark som 18-årig, fordi han ville prøve noget nyt. Han havde hørt gode ting om Danmark, og den skandinaviske model fangede ham.
“Hvis man følger reglerne, og de lige pludselig ændrer sig med tilbagevirkende kraft, hvilken retssikkerhed har man så? Den proces afspejler ikke det Danmark, jeg kender. Når der er opstillet regler, forventer man, at man kan regne med dem. Det kan man ikke, når man ansøger om statsborgerskab,” siger Julian Lo Curlo.
Julian Lo Curlo har planer om at blive i Danmark. Derfor ønsker han stemmeret, så han kan deltage i demokratiet på lige fod med sine venner og bekendte.
Juridisk korrekt, retspolitisk udfordrende
Grundloven siger, at det siddende Folketing bestemmer, hvem der får dansk statsborgerskab, fordi det skal ske ved lov. Derfor stemmer Folketinget to lovforslag igennem hvert år med navnene på dem, der lever op til kravene. Det er anderledes fra andre retsområder, hvor Folketinget fastlægger nogle generelle lovregler, og relevante myndigheder håndhæver dem.
“Juridisk set er det i orden. Men det strider mod nogle principper for retssikkerhed, fordi det virker som lovgivning med tilbagevirkende kraft. Det er kun, fordi det er grundlovsfastsat, at Folketinget træffer afgørelser om indfødsret, at det formelt set ikke er lovgivning med tilbagevirkende kraft,” siger Jørgen Albæk Jensen.
Cirkulæret er til for, at Folketinget ikke skal tage stilling til hver eneste ansøgning. Derfor forhandler folketingsmedlemmerne med jævne mellemrum om, hvilke krav der skal gælde for ansøgerne.
Derudover bruger man kun tilbagevirkende kraft i lovgivning, når det har et praktisk hensyn. For eksempel i afgiftslovgivning for at undgå spekulation i forbindelse med køb af biler. Og så gjorde man det ved retsopgøret efter Anden Verdenskrig, da man blandt andet genindførte dødsstraf.
“Det var en helt særlig situation efter Anden Verdenskrig, hvor Danmark havde været besat, så det eksempel kan man ikke rigtig bruge til noget,” siger Jørgen Albæk Jensen.
Vend virkningen om
Ansøgere som Julian Lo Curlo oplever, at deres retssikkerhed skrider. Formanden for Retspolitisk Forening, Bjørn Elmquist, mener, at det er med god grund:
“Det er ikke et ordentligt, gennemreguleret og fair demokratisk system, når man blander fremadrettet regelsætning med bagudrettet virkning. Det er utryghedsskabende og helt ødelæggende for den individuelle ansøger, der har nogle rettigheder, personen i virkeligheden ikke kan stole på, fordi reglerne kan ændre sig om et par måneder.”
Retspolitisk Forening er en politisk uafhængig forening af branchefolk. Den er sat i verden for at “værne om borgeres retssikkerhed, sociale og demokratiske rettigheder”. Foreningen kommer ofte i høring ved nye lovforslag i Folketinget.
“Politikerne kan sagtens løse det her. Reglerne bør kun virke fremadrettet. Man skulle gøre sådan, at ansøgeren bedømmes efter de regler, der er stillet på ansøgningstidspunktet,” siger Bjørn Elmquist.
Det er Silvia Adamo enig i:
“Det ville styrke retssikkerheden. På den måde ødelægger man ikke mulighederne for dem, der har gjort alt rigtig, inden reglerne ændres.”
Hvad er fremtiden for tilbagevirkende kraft?
I Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet står, at fordelen ved områder, der ikke er reguleret ved lov, er muligheden for at justere og nuancere løbende. Hos Venstre anerkender man, at aftalen muligvis kalder på ændringer. Deres indfødsretsordfører, Morten Dahlin, siger:
”Vi skal finde en klog måde at indfase ændringerne i det nye indfødsretscirkulære på. Det kan være en rigtig god idé, at nogle af dem træder i kraft med det samme, men for andre skal der findes en anden model. Vi diskuterer beskæftigelseskravet. Det rammer nogle, der uddanner sig, og det er ikke meningen.”
For regeringspartiet handler det som udgangspunkt om, hvilken gruppe ændringerne går ud over.
“Man skal ikke bruge tilbagevirkende kraft generelt, og jeg forstår argumenterne imod. Det er en udfordring, når det rammer skævt, men det rammer i høj grad kriminelle, og det har jeg ikke noget problem med. Desuden kan de andre søge igen senere,” siger Lars Aslan, der er Socialdemokratiets indfødsretsordfører.
Der er altså lagt op til en diskussion af beskæftigelseskravet, men ikke den generelle brug af tilbagevirkende kriterier.
I et skriftligt svar til Jyllands-Posten udtaler udlændingeminister, Mattias Tesfaye (S), at aftalepartierne mødes inden for den nærmeste fremtid for at diskutere, om aftalen skal justeres. Han understreger dog, at cirkulæret som udgangspunkt bliver indfaset som ved sidste ændring i 2018, altså med tilbagevirkende kraft.
Baglæns regelsætning begejstrer ikke Radikale Venstre, der står uden for aftalen.
“Med det kolde juridiske øje, er det okay, men for den enkelte er det meget problematisk og byrdefuldt. Det er en skandale retssikkerhedsmæssigt, at man ikke kan vide sig sikker på, hvad reglerne er i morgen,” siger Susan Kronborg, der er Radikale Venstres indfødsretsordfører.
Julian og det danske pas
Selvom Julian Lo Curlo ikke blev dansk statsborger i første forsøg, prøver han igen, når han opfylder beskæftigelseskravet. Men hans oplevelse gør ham nervøs for situationen, når han skal igennem processen én gang til.
“Der er ingenting, der sikrer mig eller andre mod, at reglerne ikke lige pludselig ændrer sig. Man kan kun ansøge og håbe på det bedste,” siger Julian Lo Curlo.
Julian Lo Curlo kan tidligst opfylde beskæftigelseskravet, når han fylder 30, og derefter går cirka 16 måneders sagsbehandlingstid. Og dét er, hvis kriterierne er de samme til den tid.